中国食品药品网 通讯员 刘媛 党的十八届五中全会和“十三五”规划中提出，“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心”，即把食品安全提升到国家战略高度安排部署。十九大报告再次强调“实施食品安全战略，让人民吃得放心”，意味着它不仅从社会治理创新角度提出食品公共安全，还将其纳入推进健康中国建设的范畴，列入国家发展的战略宏图中，足以体现实施该战略的重要性与紧迫性。2018年1月，内蒙古自治区党委全面深化改革领导小组在《贯彻落实党的十九大若干重大改革部署的实施意见》中明确提出，要实施内蒙古自治区食品安全战略。内蒙古需要什么样的食品安全战略？如何理解食品安全战略及科学谋划内蒙古食品安全战略具有理论及现实意义。

       食品安全战略首先要明确战略起点问题，即我们面临什么样的食品安全形势与挑战。总书记强调食品安全是“产”出来的，也是“管”出来的。这说明影响食品安全的因素是多重的，分析战略起点的视角也应是多样的。

       需求与供给的时间维度。需求与供给是最基本的市场关系，也是食品安全战略的经济基础。食品安全风险受消费水平影响，什么样的需求就决定了什么样的供给，低质量的消费需求必然给假冒伪劣等问题食品提供生存空间。国际经验表明，发达国家食品安全状况随着恩格尔系数呈现先恶化后好转的趋势。其中，有两个重要拐点，分别是恩格尔系数为30%和50%。当恩格尔系数大于50%，此时的消费结构可以概括为生存型，市场作用不明显，政府牢牢控制农业和食品工业，并将其作为提供基本公共服务的福利事业。在生存型消费结构中，食品安全问题不容易发生。当系数在30%到50%时，消费结构便由生存型转向发展型，此时食品产业市场步伐加快，政府体制监管改革往往滞后于产业的扩张，在发展型消费结构中食品安全问题呈高发态势。而当系数小于30%，消费结构趋于合理，产业趋于成熟，监管趋于完善，食品安全问题趋于平缓。

       2017年内蒙古城镇居民家庭恩格尔系数为27.4%，农村牧区居民家庭恩格尔系数为27.8%，分别比上年下降0.9个和1.5个百分点。这说明内蒙古城镇与农村牧区食品消费水平接近，消费结构较为合理，食品产业趋于成熟，监管制度趋于完善，食品安全问题较为平缓，食品安全的经济基础较好。

       产业和监管的结构维度。内蒙古是民族地区，具有蒙古族特色饮食文化，乳制品及牛羊肉的人均消费均高于国家平均水平。2017年，内蒙古乳制品产量为263.4万吨，比上年增长1.9%。肉类总产量为276.6万吨，比上年增长3.4%，食品工业是内蒙古经济发展的重要支柱产业。然而与发达地区集中生产和有序流通的食品供应体系相比，内蒙古食品产业基础薄弱，突出表现为产业结构“小、散、多、低”，即规模小、分布散、数量多、集约化程度低，生产经营者诚信意识和守法意识淡薄。产业素质不高是我区食品安全最大的制约因素。

       强大的产业与强大的监管应互为支撑，安全与发展应相融共济，而内蒙古监管与产业是不对等的。内蒙古全区监管人员为8500余人，而现有食品生产经营企业约30万家，其中大型食品生产企业17家，食品生产经营企业数量多、规模小，特别是小作坊、食品摊贩、无证小餐饮较多，监管人员与监管对象比例严重失衡。在监管资源硬约束下，静态审批替代动态检查成为主要监管手段，导致行业黑幕与“潜规则”难以被发现。同时，监管技术、手段成为监管能力提升的主要障碍。

       农村牧区和城市的空间维度。2017年，内蒙古乡村人口为960.4万人，大量农民、牧民散户从事种植、养殖，规模化种植、养殖尚未形成，监管难度极大，违法成本很低，市场机制失灵。长期以来，内蒙古粗放的农牧业生产与养殖模式，农药与兽药使用尚未形成科学化统一管理，使食品安全存在一定程度的质量安全隐患。食品产业涉及“从农田到餐桌”、“从牧场到厨房”的全链条，食用农产品源头治理压力加大，必然将风险传递到下游生产加工、流通消费等各环节。

       2017年，内蒙古城镇化率已达到62%，高出全国平均水平3.48%。随着城市流动人口增多，大量“城外人”涌进城市。食品作为典型的经验商品，在“生人社会”的环境下更容易滋生恶意利益驱动行为，发生问题的概率随之增加。加上互联网（社交媒体）食品经营、海外代购、跨境电商等新业态不断涌现，食品新技术不断使用，食品供应链条日益复杂，食品安全风险日益突出。政府为回应公众需求，不断加大监管力度，推动政策工具创新，容易把监管的“重头戏”放在风险突出的城市，导致城乡监管愈加不均等，使“问题食品”转而流向监管能力弱的农村与牧区，于是“不设防的农村牧区与高风险聚集的城市”形成恶性循环。

归纳而言，明确食品安全战略起点是战略分析的关键，是科学谋划内蒙古食品安全的前提。从消费结构、产业素质、监管能力、城乡差异等方面均要建立起安全与发展相适应的内蒙古食品安全战略，切实保障全区各族人民的食品安全。（作者单位：中共内蒙古自治区委员会党校 刘媛）

(责任编辑：)