中国医药报记者 杨柳 报道  经过近两年的试点，药品上市许可持有人制度终于出现在了《〈中华人民共和国药品管理法〉修正案（草案征求意见稿）》中。但是，药品上市许可持有人制度的潜在风险仍需明晰，持有人的法律责任仍待厘清。日前，在中国药科大学国家药物政策与医药产业经济研究中心和北京中卫保险经纪有限公司联合举办的“药品上市许可持有人制度风险管理高峰论坛”上，与会专家学者围绕药品上市许可持有人制度的现状、持有人的法律责任、风险管理等内容展开充分讨论。

       强化持有人主体责任

       药品上市许可持有人（Marketing Authorization Holder, MAH）制度是药品注册制度改革的一项重要内容，也是欧洲、美国、日本等制药发达国家和地区在药品监管领域的通行做法。该制度采用药品上市许可和生产许可分离的管理模式，允许药品上市许可持有人（药品上市许可证明文件的持有者，即药品生产企业、研发机构或者科研人员）自行生产药品，或者委托其他生产企业生产药品。“药品上市许可持有人制度在国内经历了从模糊到清晰、从不被认可到逐渐被认可的过程。”国家食品药品监管总局药品化妆品注册管理司副司长杨胜表示，药品上市许可持有人制度改变了过去单一型的药品生产企业持有药品批准文号的状态，赋予了药品上市许可持有人更多的灵活机制：一方面，药品上市许可持有人可以委托生产、委托销售；另一方面，也强调了药品上市许可持有人的主体责任。“这将有利于药品研发机构和科研人员积极创制新药；有利于产业结构调整和资源优化配置，促进专业分工，提高产业集中度，避免重复投资与建设。”

       2016年5月，国务院办公厅印发了《药品上市许可持有人制度试点方案》，在十个试点省（市）开展试点工作。2017年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，提出要推动上市许可持有人制度，并允许药品研发机构和科研人员申请上市许可。同时提出，要落实药品上市许可持有人的法律责任，药品上市许可持有人须对药品研发、临床试验、生产制造、销售配送和不良反应报告等承担全部法律责任。

       杨胜表示，如今试点工作已初显成效，不仅行政区域、主体类型和试点药品范围实现了全覆盖，还有82个品种获准上市，88个品种获准开展药物临床试验，药品研发机构也成为申报主体的重要组成部分。“在试点过程中，我们不断地起草一些制度，对药品上市许可持有人的主体责任进行了进一步落实，从全生命周期管理与全链条质量管理方面对药品上市许可持有人的主体责任进行了强化。同时，试点制度还使得药品监管机制得到了进一步完善；以药品上市许可持有人为抓手，监管部门的监管效能也得到了进一步提升，跨省监管联动机制逐渐得到完善。”

       虽然试点工作取得了一定成效，但在实际工作中仍存在着试点品种周期长、药品上市许可持有人责任落实不够完善、试点区域医药产业发展不平衡等问题。杨胜表示，下一步，国家食药监总局还将进一步加快创新药的审评审批工作，跟踪试点品种和企业的主体责任落实情况。同时，还将持续研究完善配套规章制度，落实药品上市许可持有人相关责任，明确药品上市许可持有人资质条件，调整监督管理工作的方式方法。

       法律责任待明晰

       “药品上市许可持有人制度建立了一种全新的责任体系，药品监管围绕药品上市许可持有人展开，需要转变以往监管对象分散化的监管模式；药品上市许可持有人作为生产者，也是全生命周期的责任主体，依据《产品质量法》和《侵权责任法》等承担产品责任。”沈阳药科大学国际食品药品政策与法律研究中心教授杨悦表达了自己对药品上市许可持有人制度的观点。

       杨悦表示，药品上市许可持有人制度最为关键的是找到了责任的核心主体，其拥有三方面的责任：行政责任、民事责任与刑事责任。其中行政责任明确药品上市许可持有人禁止生产假劣药品。关于药品上市许可持有人需要承担的民事责任，杨悦指出，这其中主要涉及惩罚性赔偿和追偿的顺序问题，具体到追偿这一部分，相关法律已经给出了清晰界定。关于药品上市许可持有人的刑事责任，目前的立法思路也相对清晰，比如已经明确规定，药品上市许可持有人不能生产假劣药或者进行数据造假。“目前存在一个非常关键的跨越式问题，即原来所有法律条文的规定是针对生产企业、经营企业和医疗机构的，缺少针对药品上市许可持有人的部分，即当药品上市许可持有人不是生产企业或经营企业时，如何落实这些法律责任值得商榷。”

       杨悦举例，当《产品质量法》《侵权责任法》中用生产者、消费者来界定责任主体时，如何界定药品上市许可持有人是谁非常关键。现在的药品上市许可持有人试点方案中已经明确提出，要求试点品种、药品说明书、包装标签中标明药品上市许可持有人信息和生产企业的信息，这与国际上的通行做法是一致的。

       “药品上市许可持有人无论是不是生产企业，只要被标签注明，就视同生产者。”杨悦表示，这是药品上市许可持有人承担法律责任的一个非常关键的基础。

       药物警戒需完善

       药品上市许可持有人需要承担的行政责任中明确指出禁止生产假劣药品，但对于中国的药品上市许可持有人急需设定警示性缺陷的相关行政责任。同时，我国对于药物警戒等制度相关责任也未进行清晰界定。

       药品上市许可持有人制度强调从全生命周期管理方面强化持有人的主体责任，药物警戒作为其中一环，也是药品上市许可持有人很重要的职责之一。“目前我国药品不良反应监测面临着地区发展不均衡、专业技术水平有待提高、企业主体责任需强化等问题。”国家食药监总局药品评价中心基本药物部部长田春华指出。

       田春华表示，目前来讲，国家食药监总局药品评价中心的工作已由不良反应监测全面地过渡到药物警戒工作上来。在工作形式上，历史上一直是以被动监测为主，未来将会在被动监测的基础上增加主动监测的方式，最后实现主动、被动监测并行。除了不良反应监测、药物警戒以外，国家食药监总局的相关监测工作还会扩展到上市后的评价。“我们不仅关注不良反应，还关注质量问题、药品无效及用药差错等问题，这些问题全都会被纳入监管视野。”

       2017年12月28日，国家食药监总局发布了《关于药品上市许可持有人直接报告不良反应事宜的公告（征求意见稿）》，公告提出的八项要求中，有五项是针对药品上市许可持有人的，包括持有人须报告获知的所有不良反应/事件、应及时报告药品不良反应/事件、加强不良反应监测数据的分析评价、主动采取有效的风控措施、承担药物警戒主体责任。同时，从2017年开始，我国在药物警戒方面还实现了与国际接轨。2017年6月，国家食药监总局正式成为国际人用药品注册技术协调会正式成员。

       “在未来我国的不良反应监测工作中，对风险的管理将渐趋成熟，将持续反复通过系统性的方法对风险进行识别、分析和控制等；在信息交流方面也会日趋公开透明，不仅要实现监管机构共享信息，同时也会公开药品不良反应信息，促进企业及时发现风险，为医务人员、患者的合理用药提供参考。”田春华表示。

（责任编辑：郭思男）

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