编者按

       食品生产加工小作坊、小摊贩、小餐饮（简称“三小”）一直是各地食品药品监管部门监管的重点和难点。2015年10月1日正式实施的新修订《食品安全法》规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由各省（自治区、直辖市）制定。截至目前，全国共有27个省（区、市）出台食品生产加工小作坊、小摊贩、小餐饮监管地方性法规或者地方政府规章，地方立法和监管富有成效。

       为交流经验，并推动地方“三小”立法全覆盖，本版特推出系列报道，通过记者的采访，对多地“三小”立法的经验，以及立法对“三小”监管的促进作用进行报道。敬请关注。

“智慧”立法 促监管效能提升

       “三小”立法涉及城市管理、民俗风情、食品安全等问题，新修订《食品安全法》实施后，如何以“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”为标准，因地制宜立法，加强对食品“三小”的监管，不仅成为人们关注的焦点，也考验着立法者与执法者的智慧。

       因地制宜  细化自由裁量标准

       浙江省出台的《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》（以下简称《“三小一摊”管理规定》）对“三小一摊”实施登记管理，做到“宽准入严监管”。

      浙江省食品药品监管局政策法规处副处长罗良杰表示，登记并不是行政许可，“三小”经营者只需依法提交书面材料即可取得登记证或登记卡，无需进行现场核查。这有利于将尽可能多的“三小一摊”纳入监管视线，以改变准入门槛过高，无证经营事实存在又无法彻底取缔的现象。

      浙江省实施负面清单防范风险，对禁止“三小一摊”生产经营的食品实行目录管理，禁止目录由浙江省食品药品监管部门制定，报省人民政府批准后施行。设区的市食品药品监管部门可以在省人民政府批准的禁止目录基础上增加禁止生产经营的食品种类，报本级人民政府批准后施行。此外，浙江省还明确规定，食品药品监管部门应当建立健全“三小一摊”信用管理制度，采取“双随机一公开”方式加强监督抽查，自“三小一摊”登记之日起1个月内，至少对其生产经营情况检查一次，对从事网络经营的增加监督抽查频次。

      行政处罚幅度适当，提升监管执法效能。浙江省对“三小一摊”的行政处罚幅度，比照原《食品安全法》，结合浙江省实际情况进行了较为适当的规定。如对经营超过保质期食品的违法行为，新修订《食品安全法》规定处罚5万元以上，原《食品安全法》规定2千元以上，《“三小一摊”管理规定》则规定罚款3千元以上，高于原《食品安全法》的起罚点，既体现从严监管，也符合客观实际。

      “浙江省地方立法给适用简易程序的行政处罚留有空间，对于一些情节较轻的违法行为，罚则中规定的罚款额度未超过1千元的；如果主体性质是单位，可以依照《行政处罚法》当场处罚，以提升执法效率。” 罗良杰说，对于新修订《食品安全法》规定的行政拘留处罚，由于地方性法规不能设定限制人身自由的行政处罚，《“三小一摊”管理规定》在第二十五条作了转致规定，避免在执法中产生争议。

      明晰概念  规范食品业态发展

      在《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》（以下简称《条例》）的制定过程中，立法部门和执法部门对食品加工小作坊的概念展开了深入探讨。此前，在具体执法实践中，由于相关法律法规没有对“三小”的加工场所面积、从业人员数量、生产条件和工艺技术要求、生产经营规模等进行量化规定，对哪些主体应当办理《食品生产许可证》，哪些应当办理《食品加工小作坊许可证》，一直存在争议。如果应当办理《食品生产许可证》的企业，为降低税费，规避白酒、乳制品等许可限制，转而办理《食品加工小作坊许可证》，使生产企业和小作坊混为一谈，甚至是生产企业挤占了小作坊的市场，则可能阻碍区域性食品行业发展。

      据青海省食品药品监管局食品流通消费监管处处长安笑宇介绍，《条例》澄清了小作坊的概念，明确小作坊是指有固定生产加工场所、从业人员较少、生产条件和工艺技术简单、生产经营规模小、从事食品生产加工活动的经营者。从而较好地将生产企业和小作坊区分开来。为深入贯彻落实《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》，在深入调研的基础上，青海省又研究制定了《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》，进一步细化完善了食品生产加工小作坊和食品摊贩许可登记的范围、条件和程序。

      截至目前，青海省共发放《食品小作坊许可证》近1500件，《食品摊贩登记卡》近3000件。青海省食品加工小作坊和食品摊贩的发证登记工作已经基本完成。

      重心下移  加强事中事后监管

      为加强“三小”监管，《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》（以下简称《管理条例》）规定县级食品监管部门应当在发放食品小作坊、小经营店备案证或者收到食品摊贩登记信息之日起30日内，进行现场监督检查。这一制度设计充分顺应了“弱化事前审批，强化事中事后监管”的时代要求。

      四川省食品药品监管局政策法规处处长曾继奎介绍说，《管理条例》体现了便民、利民原则，坚持执法重心下移，规定食品小作坊、小经营店的备案主要由县级食品监管行政部门实施，对“三小”的日常检查、抽样检验、行政处罚等职责也主要由县级食品监管部门承担。

      《管理条例》禁止食品小作坊生产加工食品添加剂，禁止食品小作坊接受委托生产加工或者分装食品。曾继奎介绍，《管理条例》规定食品小作坊应当委托有资质的检验机构对新投产、停产超过3个月后重新生产，以及改变生产工艺后生产的首批食品进行检验，检验合格后方可继续生产、销售，且每年至少对其生产的食品进行一次检验，检验报告的保存期限不得少于1年；同时规定了食品小作坊生产加工的食品应当有标签，标明食品名称、成分或者配料表、生产日期、保质期、贮存条件、食品小作坊名称、备案号、生产地址等，标签内容应当清楚、明显，生产日期、保质期等事项应当显著标注，容易辨识。

      在《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》的制定过程中，执法部门建议对食品加工小作坊和食品摊贩所生产经营食品的销售渠道加以限制，从而避免食品加工小作坊和食品摊贩生产经营的食品进入超市、学幼机构等高风险领域。但立法部门认为，既然已经对相关经营主体进行了许可和登记，就不应当对食品加工小作坊和食品摊贩生产经营食品的销售渠道加以限制，而应由监管部门加强监管，确保食品质量安全。

“科学”立法 于细微处见真章

      “三小”立法乃改善社会民众生活环境所需。“三小”立法，如何既能落实“四个最严”要求，做到抓铁有痕，又能为执法人员有温度地执法提供依据？

       因势立法  破解执法困境

       “从城市到乡村，我们身边遍布着各类食品小作坊。小作坊在带来特色美味，满足人们‘舌尖’上享受的同时，也成为食品安全监管的难点。”江苏省食品药品监管局相关负责人向记者介绍，2015年，南京市鼓楼区有一对小夫妻，从法国留学回来后开了一家私房西点作坊，受到很多年轻人的青睐。但由于他们的“作坊”不具备申领食品生产许可证的要求，其产品被一些消费者质疑为“三无”产品。这个“作坊”是这对小夫妻的创业心血，关了可惜，不关又不合法，监管人员感到很为难。

       “当时而立法，因事而制礼”。在很长时间内，食品小作坊属于“地下经济”，徘徊于监管的灰色地带。食品小作坊生产加工规模小、生产经营条件简陋，同时由于数量多、分布广、隐蔽性强，很难对其进行常态化、精细化的监管；此外，食品小作坊与民间传统和市场需求相契合，即使有少数不合格产品出现，也不能将整个行业与“假冒伪劣”画等号。如何管理这些食品的生产经营，不仅事关食品安全，也关系着民生就业和社会稳定。

       2016年7月1日，《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》施行，对食品小作坊实行登记管理，制定产品目录，并对食品小作坊生产加工条件、监督管理措施和法律责任进行了明确。同时，明晰了各个职能部门的执法、监管边界，填补了对食品小作坊执法依据上的空白，走出了处罚上的无奈与困惑，将长期属于“地下”的食品小作坊纳入依法监管范围，促使其步入有序经营轨道。对食品小作坊业主而言，创新立法及管理方式提高了他们的创业热情。

       2017年6月1日，《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》正式施行。山东省食品药品监管局法制处处长赵森说：“山东省纳入管理的食品小作坊、小餐饮、食品摊点共有近18万家，从业人数33万多人。条例实施前，没有明确食品生产经营者承担食品安全主体责任，给行政执法带来很多的不便与困惑；实施后，法律责任和处罚要求清楚明晰，使行政执法的落实得到了保障。”

       宽严相济  温度力度兼顾

       《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》（以下简称《管理规定》）并非一律比照《食品安全法》降低处罚，而是依据监管实际作出了宽严相济的规定。如《管理规定》明确，“三小一摊”从业人员未按规定取得健康证明的，责令其停止从事相关食品生产经营活动，处300元以上500元以下罚款。而新修订《食品安全法》规定，食品经营者安排未取得健康证明人员从事接触直接入口食品的工作的，对其责令改正、警告；拒不改正的，处5000元以上5万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。

       “两者对比可以看出，对于首次检查发现从业人员未按规定取得健康证明的，《管理规定》的处罚比新修订《食品安全法》还要严厉。从这个角度看，《管理规定》体现了宽严相济的管理思路。‘三小一摊’在经营条件等方面切合实际地降低了要求，但在对从业人员健康证明的要求上却更加严格，从而更好地保障食品安全。因为对于‘三小一摊’来说，从业人员健康证明完全有必要做到，也能够做到。”浙江省食品药品监管局政策法规处副处长罗良杰说。

       据黑龙江省食品药品监管局相关负责人介绍，新修订的《黑龙江省食品安全条例》着重体现了过罚相当原则。其对首次违反规定的食品生产加工小作坊、食品小经营、食品摊贩等规定了较轻的处罚措施，但是，如果食品生产加工小作坊、食品小经营在1年内累计3次因违反规定受到责令停产停业、吊销核准证以外处罚的，由食品药品监管部门责令其停产停业，直至吊销核准证。被吊销食品生产加工小作坊核准证、食品小经营核准证的食品生产经营者、直接负责的主管人员和直接责任人员，自处罚决定作出之日起，5年内不得从事食品生产经营工作。

       门槛降低  备案严管并行

       青海省食品流通消费监管处处长安笑宇介绍说：“《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》的出台结束了食品加工小作坊和食品摊贩监管无法可依的局面。将食品加工小作坊和食品摊贩纳入日常监管工作，并坚持宽进、严管的指导思想，对食品摊贩施行登记管理制度，取得食品摊贩登记卡的，无需办理营业执照即可从事食品经营活动。食品摊贩登记卡由县级人民政府食品药品监管部门负责办理；边远、交通不便的农村牧区，按照方便群众的原则，可以委托乡镇人民政府办理。”此外，青海省还将食品加工小作坊和食品摊贩生产经营的食品纳入年度抽检计划，着力防控“三小”行业的食品安全风险，确保食品安全。

       四川省食品药品监管局法规处处长曾继奎表示，四川省也采取了“宽进”的备案管理模式。《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》规定，食品小作坊、小经营店只需在从事食品生产经营活动前向县级食品监督行政部门提交申请书、营业执照复印件、身份证复印件、健康证明等材料即可。食品监督行政部门应当自收到备案申请之日起3个工作日内完成形式审查。而食品摊贩只需向经营所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处提交申请书、身份证复印件、健康证明等材料。乡（镇）人民政府、街道办事处可以对本行政区域内的食品摊贩主动进行登记，摊贩登记完全可以实现足不出乡即可办理。

       “《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》设置的备案、登记，只是对‘三小’的信息采集——只需‘三小’从业者在生产经营前告知监管部门什么人、在什么地方、从事什么业态的生产经营活动等基本信息即可，其目的是便于事后监管，在性质上不属于许可。”曾继奎介绍说。

“精准”立法  消除监管空白

       食品生产加工小作坊、小餐饮、小摊点简称“三小”，其“小”的特点，要求监管立法要更加注重细节，不留监管空白。

       健全制度  细分监管职责

       青海省的食品生产加工小作坊和食品摊贩广泛分布在农村、牧区、城乡接合部和城市小街小巷，生产经营环境差，生产设备简陋，“多、小、散”的状况较为突出。且从业人员普遍缺乏系统的专业知识培训，在一定程度上影响了食品安全。

       为解决这一监管难题，2015年8月，青海省食品药品监管局成立了立法工作领导小组及办公室，具体负责推进立法工作。2016年9月23日，青海省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》。

       该条例主要确立了许可登记制度、进货查验和索证索票制度、健康体检制度、召回制度、负面清单制度、举报奖励制度。青海省食药监局食品流通消费监管处处长安笑宇表示，为了防止监管出现盲区，青海省还对食品摊贩监管部门职责进行了细分，相对固定区域食品摊贩由食品药品监管部门办理登记证，并对其食品质量进行监管；在划定的临时经营地点、确定的经营时段外，占用城市道路和户外公共场所从事经营活动的，由城管部门依据市容环境卫生管理的有关规定进行管理。

       黑龙江省食品药品监管局相关负责人表示，为保证食品安全，根据《黑龙江省食品安全条例》的规定，黑龙江省对食品小经营实行核准制。省级食品药品监管部门负责制定食品小经营核准证式样、编号规则和专用标识；市级食品药品监管部门负责制定食品小经营的办法；申请食品小经营核准证的，应当向县级食品药品监管部门提出申请，县级食品药品监管部门应当对申请的材料进行审核，并对经营场所进行现场核查，对符合条件的，予以核准并发放食品小经营核准证，对不符合条件的，不予核准并书面说明理由。

       调整范围  囊括小微业态

       各地“三小”立法严格落实国务院“放管服”改革要求，积极推进管理模式创新，使立法为民、“精准”立法的精神得到了较好体现。

       《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》已于2017年5月1日起施行。浙江省立足本省实际情况，规定对食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩实施登记管理，做到“宽准入严监管”。

       浙江省食药监局政策法规处副处长罗良杰说：“原《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》仅对小微食品中的食品小作坊和食品摊贩进行规范，《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》涵盖食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩，就餐人数在50人以下的单位食堂参照小餐饮店管理，并且不限制‘三小’经营主体类型，可以是个体工商户，也可以是单位，将尽可能多的小微食品生产经营主体纳入调整范围。如果仅仅规范食品小作坊和食品摊贩，不将数量最多的小餐饮店和小食杂店纳入调整范围，不能有效解决小微食品监管难题。”

       《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》创设了“食品小经营店”概念，将小规模食品生产经营业态全部纳入调整范围。四川省食品药品监管局政策法规处处长曾继奎说：“《食品安全法》第三十六条、第一百二十七条将小规模食品生产经营业态概括为食品生产加工小作坊、食品摊贩等，我们探索性地创设了‘食品小经营店’的概念，‘食品小经营店’包涵了食杂店、小餐饮店及其他兼营食品的小型经营业态，囊括了所有有固定门店的小型食品经营单位。此外，还将食品摊贩分为流动摊贩和有固定区域或者时段的摊贩。《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》与《食品安全法》共同构成了较为完整的食品安全法律体系，解决了长期以来小规模食品生产经营业态监管于法无据的问题，实现了监管无盲区。”

       突出特点  区分监管措施

       山东省人大常委会法制工作委员会副主任杨利表示，《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》注重规范引导，在第二章“一般规定”中明确了食品小作坊、小餐饮和食品摊点从事生产经营必须共同遵循的生产经营规范，同时针对各自特点，在第三、四、五章中分别提出了生产经营活动应当遵循的特殊要求。

       《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》根据不同业态的特点，规定了不同的前置程序，该条例规定，食品小作坊、小餐饮向所在地县（市、区）人民政府食品药品监管部门申请登记；食品摊点应当向所在地乡镇人民政府、街道办事处备案，提供身份证明、住址、经营品种、健康证明和联系方式。乡镇人民政府、街道办事处应当根据备案信息当场制作、发放食品摊点信息公示卡。

       《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》规定对食品小作坊实行许可管理制度，食品小作坊取得《食品生产加工小作坊许可证》后，方可从事食品生产经营活动；而对食品摊贩实行登记管理制度，取得食品摊贩登记卡的，无须办理营业执照即可从事食品经营活动。同时，该条例规定了两种不同业态的生产经营条件，并根据生产经营种类的不同，规定了不同的不得经营食品种类的负面清单。

       “互联网＋订餐”商业模式给传统餐饮服务行业注入了新的商机和活力，也逐渐改变着人们的生活习惯和消费模式，食品生产经营小作坊、小餐饮店等也纷纷利用互联网拓展业务范围。黑龙江省新修订的《黑龙江省食品安全条例》结合本省实际，加入了对网络餐饮服务的监管内容。条例规定，网络食品交易第三方平台提供者、通过自建网站交易的食品生产经营者应当向食品药品监管部门备案；从事入网食品生产经营，应当依法取得许可。

       编后

       “探访‘三小’立法系列报道”至本期就结束了。本报道中，我们总结了地方性立法经验，从“智慧”立法、“科学”立法、“精准”立法三个角度对各地“三小”立法情况进行了梳理，为推进“三小”立法全覆盖提供了参考和借鉴。

       立法是依法监管的基础，“良法”是“善治”之前提。各地结合监管实际的“三小”立法必将为“三小”监管导好“航”、护好“驾”，为最贴近民生的食品产业发展带来勃勃生机。

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