开栏的话

       指导案例有着不同于成文法的灵活性和适时性，建立案例指导制度，对于统一执法标准、规范执法行为，解决“同案不同判”的问题具有十分积极的作用。

       在食品药品监管领域构建案例指导制度，已得到社会关注。在11月30日由国家食品药品监管总局法制司和中国健康传媒集团联合主办的第三期食品药品安全法治建设专题研讨会上，与会专家普遍赞成建立案例指导制度，并就相关问题进行了研讨。专家们也认为，对于案例指导制度的构建需要稳步推进，循序渐进，并进一步完善相关问题。为此，本版特开设“探讨食品药品案例指导制度系列谈”栏目，围绕案例的遴选标准、适用技术等进行更深入的探索。敬请广大读者关注，并期待您的来稿。

       民以食为天，药以安为先。为保障人民饮食用药安全，规范食品药品领域行政执法的重要性不言而喻。行政执法指导案例对于统一执法标准、规范执法行为等意义重大。下面，从食品药品行政执法指导案例的作用、性质与特点、要求以及建议四个方面，谈谈对建立食品药品行政执法案例指导制度的有关认识。

       统一标准  规范行为

       建立食品药品行政执法案例指导制度不仅十分必要，而且非常重要，其作用主要体现在统一执法标准、规范执法行为、进行法治教育、减少执法争议等方面。

       统一执法标准  法律规定的原则性给行政执法带来了一定的困扰。法律法规对于一些危害公民利益或社会秩序的行为，缺乏明确的规定，或者规定得较为模糊。在这种情况下，我们就需要通过食品药品行政执法案例指导地方执法机关，统一执法标准，严格依法行政。

       规范执法行为  由于法律条文比较原则，执法机关或执法人员在适用食品药品法律法规时自由裁量权较大，公布食品药品行政执法指导案例，可以细化执法的规范性要求和裁量尺度，有助于实现《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“坚持严格规范公正文明执法”的要求。

       进行法治教育  行政执法指导案例也是生动的法治教材，告诉人们什么行为是违法行为，什么行为可以行政复议。也就是说，我们可以通过这些案例“以案释法”，进行公民法治教育，预防食品药品领域的违法行为，维护食品药品领域的市场秩序、法律秩序。

       减少执法争议  制作、公布行政执法指导案例，以表明国家执法机关的立场和态度，对潜在或处于萌芽状态的行政争议是一面镜子，可以减少执法争议。

       本文所说的食品药品行政执法案例的作用，既是行政执法案例的意义，也是我们设计案例指导制度的目标。所以，笔者认为，不宜在案例中公布行政执法案例过程中产生的“不同意见”。

       以案释法  理由权威

       为了与最高司法机关的指导性案例相区别，食品药品行政执法案例可以叫作指导案例、典型案例或示范案例。其中，少数法律性特别强的案例可以叫作指导案例，大量既具有法律性、也具有宣示性的（可能涉及社会热点问题的）案例，可以叫作典型案例或示范案例。

       在性质上，食品药品行政执法指导案例是食品药品监管系统行政执法的记录，是中央人民政府直属机构对相关法律法规所作的部门性法律解释。当然，这是从其法律定位上讲的。案例本身并不必然是法律解释，制作、公布案例是因为案例以其独特的形态发挥独特的作用。同时，案例也不是行政执法决定本身，所以案例只具有说服力，而不具有约束力。国家食品药品监管总局是国家在食品药品监管领域的最高执法机关，其所公布的案例具有权威性，特别是各地食品药品监管部门在处理类似案例时，应当参照案例中对有关问题的法律处理方案。在使用方法上，指导案例虽不宜作为作出执法决定的依据，但其中的说理部分应当作为形成执法决定的权威性理由。

       行政执法案例指导制度是具有合法性和正当性依据的。从合法性来讲，国家食品药品监管总局具有对相关法律法规进行法律解释的职责和权威。此外，中央政法委员会曾发文指出，公安部应当制作公安工作的指导性案例。以此类推，国家食品药品监管总局制作食品药品监管方面的指导案例或典型案例必要且可行。

       遴选谨慎  标准严格

       并非所有的行政执法案例均可以作为指导案例。行政执法指导案例应当符合合法性、事实性、普遍性、论理性的要求。

       合法性  合法性是行政执法指导案例的生命线。食品药品行政执法指导案例要内容合法、程序合法。可能有人会质疑，正是由于缺乏明确的法律规定，才有了指导案例的出现，要求案例具备合法性怎么可能做到？笔者认为，这里的合法，是要求符合法律的原则、法律的精神和法律程序。

       事实性  案例与“骨感”的条文性法律解释文件不同，其价值体现在与具体的案件事实有着密不可分的联系，法律意义体现在具体的案件事实中。因此，在制作案例时，应当把案例的争议问题、违法事实写清楚、写准确、写全面。

       普遍性  我们需要指导案例的原因是因为其具有普遍性，对今后处理类似案件具有普遍指导意义。这也是我们挑选、制作指导案例的标准之一。

       论理性  对于使用指导案例的执法人员来说，在处理与指导案例类似的案件时，仅仅了解指导案例的事实是不够的，还需要知道有关决定的法律依据、正当理由，以及由案件事实、法律规定再到执法决定的推理过程。所以，案例应当对行政处罚、准许行政复议的理由进行清晰、准确、充分地阐述和论证。

       统筹规划  全面考虑

       行政执法案例指导制度的建立不可能一蹴而就，需要统筹规划、全面考虑。

       首先，围绕有关食品药品监管方面的法律、法规，建立相关指导案例、典型案例、示范案例的案例体系和案例库。我国以制定法为主要法律渊源，与此种法律体系相适应，我们的食品药品执法指导案例应当围绕相关法律法规来建设，形成相应的“案例树”或“案例库”。

       其次，食品药品执法指导案例要质量与数量并重。案例的编辑制作应当规范、准确；而且足够数量的案例才有可能符合各地执法需要，发挥案例的指导作用。可以运用大数据、互联网建立食品药品执法案例库。

       第三，应当认真研究使用案例的标准、程序和方法，在案例指导制度中作出相应的规定；同时，有必要规定执法机关在处理类似案件时应当参照而没有参照指导案例的后果，以及行政相对人在相应情况下的救济程序。当然，有关食品药品执法指导案例的使用方法需要经历一个研究、学习和培训的过程，并需要在实践中不断积累经验。此外，还要研究使用案例所需要的法律推理方法，特别是判断何为“类似”案件所特别需要的类比推理。

       第四，妥当使用惩罚性赔偿金。惩罚性赔偿金的本意是用来惩罚故意作恶的不良厂商。若对存在产品说明细微疏漏等产品瑕疵的厂商作出惩罚性赔偿的决定，则严重偏离了立法原意，徒增本分、守法经营者的生产经营成本，损害其对我国法律的信心。因此，有必要通过行政执法指导案例进行符合立法原意的指导。

        （作者系北京大学法学院教授、中国案例法学研究会副会长）

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