新修订《食品安全法》对食品生产加工小作坊（以下简称食品作坊）和食品摊贩这类特殊群体的管理模式发生了一些变化，即明确规定“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”。因此，如何在更加严格的食品安全法律体系下抓住要点，科学立法，切实提升对食品作坊摊贩的管理效果就成了当前食品安全监管工作的重点课题之一。

　　 调研中发现的问题

　　笔者作为《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》立法起草小组成员，为充分了解食品作坊摊贩存在的主要问题，使管理抓住重点，组织选取了徐州市多个地区、多种类型的食品作坊摊贩（共计200余家）开展了调研，对调研发现的主要问题归纳如下：

　　食品作坊方面，大多数食品作坊尚未纳入监管视野、实际从事生产经营活动的食品作坊食品安全隐患明显。徐州市于2012年建立食品作坊备案管理制度，截至调研之前，全市约400家的食品作坊中只有25家办理了备案手续，其余食品作坊由于达不到备案条件、对备案消极躲避等原因脱离在监管视野之外。

　　对实际从事生产经营活动的食品作坊调研中，笔者发现多数食品作坊场所内外环境不符合卫生要求，缺少食品原料、添加剂采购记录或票证，生产加工设备工具简陋，在食品微生物、食品添加剂控制方面难以符合食品安全标准，人流、物流交叉污染情况普遍，原料、成品储藏存放防护条件较差；食品作坊的销售对象既包括批发市场、农贸市场、饭店、零售摊贩等经营者，也包括普通消费者，然而多数并不进行出售前的食品检验，其销售的食品也极少有标注生产日期、保质期等内容的包装标签，食品安全难以令人放心。

　　食品摊贩方面，经营者经营条件较差、食品安全意识不足、监管合力不到位是影响食品安全的主要问题。目前，食品摊贩数量庞大，无固定经营场所，在街道、社区等处露天流动经营，经营食品的卫生环境较差，经营的食品易受污染；此外，以往主要是城市管理部门对食品摊贩是否遵守市容环境卫生法规要求实施监管，对其经营食品的安全没有行政部门正式实施管理，这也造成了食品摊贩食品安全意识较差，对食品安全监管的抵触情绪明显。调研中一部分食品摊贩普遍认为，只要不影响交通、过了点就走，就不会对市容环境造成影响，管理部门还是多考虑弱势群体的生存问题，不要对其经营再增加约束。

　　目前，进入市场销售环节的食品安全监管职责均划归食药监管部门，但是食品摊贩数量多、流动性强、经营时段覆盖面较大（尤其是在一般工作时间以外的占比较高）的特点也决定了食药监管部门难以独立全面承担起对其食品安全的监管责任，亟须通过科学设置食品摊贩合法经营模式、合理分配监管责任来促进食品摊贩依法安全经营。

　 　依法管理的主要着力点

　　有了问题导向，下一步的主要任务是在遵循国家新形势下法律和政策要求的前提下，细化对食品作坊摊贩存在问题及解决对策的研究，从而依法制定针对性的特殊管理框架。

　　鉴于食品小作坊和食品摊贩规模人员条件限制，对其管理的要求不可能像企业一样面面俱到，执法监管力量也难以承担，必须以食品作坊摊贩目前实际存在的重点问题为导向，找准管理的着力点，从重点突破，以实现食品作坊摊贩食品安全水平的总体提高。

　　首先，着力将食品作坊摊贩纳入食品安全管理视野。

　　以往各地对食品作坊的合法资质管理有许可和备案两种形式，由于食品作坊属于食品生产源头之一，应当对其食品安全实施更加严格的管理，设置适合食品作坊的许可制度，统一规范食品作坊基本生产条件。食品摊贩由于仅从事简单的食品经营活动，无需设置许可制度，可以通过政府划定经营区域的方法将其纳入管理视野。政府在此环节应当加强相关规划建设服务，选择和建设适宜的环境场所供食品作坊摊贩集中经营，推进食品作坊摊贩在固定场所生产经营的常态，消除食品作坊的隐蔽状态和食品摊贩的流动状态，保障食品安全日常监管的可操作性。

　　其次，着力科学规范食品作坊摊贩生产经营食品的范围和标准。

　　食品作坊摊贩的条件限制决定了其难以普遍进行各类食品的生产经营并保障食品安全。对生产经营许可条件较高、容易引发食品安全事故的食品品种不宜由食品作坊摊贩生产经营（如某些酒类）。各地政府可以根据本地实际列出适合或者禁止食品作坊摊贩经营食品品种的目录清单，并纳入许可审查、进入划定区域经营的前提条件之一。食品作坊摊贩在其生产经营范围内应当严格按照食品安全标准进行生产经营，不允许在执行食品安全标准上打折扣，对涉及违反食品安全标准的行为，食品安全监管部门应当予以严厉打击。食品品种适用何种具体食品安全标准不明确存在争议的，卫生行政部门应当及时组织技术专家进行论证，明确适用标准。

　　此外，对食品作坊生产的没有食品安全国家标准的地方特色食品，应当依据新修订《食品安全法》第二十九条的规定，及时制定食品安全地方标准，切实把地方特色食品纳入标准化管理，全面保障食品安全。

　　第三，着力严格规范涉及食品作坊摊贩的食品购销查验管理。

　　与其他食品生产经营者一样，食品作坊摊贩的食品（含食品原料）、食品添加剂从采购到销售给消费者会经过多个环节，每个环节不可能都有条件对食品进行质量检验，为防止可能存在食品安全隐患的食品进一步流通以及保障出现食品问题后的可追溯性，对食品购销查验管理环节进行严格规范是十分必要的。食品作坊摊贩采购食品和食品添加剂时应当严格履行进货索证索票查验记录制度，以防范购入无经营资格单位或个人经营的食品、食品添加剂，以及法律法规禁止经营的食品、食品添加剂。食品作坊摊贩向其他食品经营者提供食品的，应当同时提供供货方提供的资料复印件以及符合规定的销售单据，其他食品经营者应当依法查验食品作坊摊贩的经营资质和所经营食品的合法性，不得从无证食品作坊、非法流动摊贩处采购食品，不得采购食品作坊摊贩可以合法生产经营品种范围之外的食品，不得采购法律法规禁止经营的食品。

　　此外，新修订《食品安全法》第五十七条规定：“学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位的食堂从供餐单位订餐的，应当从取得食品生产经营许可的企业订购”，食品作坊摊贩不属于《食品安全法》规定的取得食品生产经营许可的企业范畴，其不得向上述单位供餐，上述单位也不得向食品作坊摊贩采购用餐食品。

　　第四，着力构建科学的合力监管机制。

　　食品作坊摊贩的面广量大，决定了仅依靠食药监管部门一家执法力量不具有现实可操作性，而且任何监管都不是孤立存在的，食品作坊摊贩的问题更需要多种力量合力解决。《国务院关于加强食品安全工作的决定》（国发〔2012〕20号）明确要求：“推进食品安全工作重心下移、力量配置下移，强化基层食品安全管理责任。乡（镇）政府和街道办事处要将食品安全工作列为重要职责内容，主要负责人要切实负起责任，并明确专门人员具体负责，做好食品安全隐患排查、信息报告、协助执法和宣传教育等工作。乡（镇）政府、街道办事处要与各行政管理派出机构密切协作，形成分区划片、包干负责的食品安全工作责任网。在城市社区和农村建立食品安全信息员、协管员等队伍，充分发挥群众监督作用。基层政府及有关部门要加强对社区和乡村食品安全专、兼职队伍的培训和指导。”新修订《食品安全法》明确规定：“县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。”因此，食品药品监管部门应当在积极科学配置基层派出机构、充实基层执法力量的基础上，进一步强化与街道办事处、居民委员会、村民委员会对食品作坊摊贩的合力协作监督机制，保持基层食品安全协管员、信息员队伍高效运转，使这些非执法力量成为食品安全执法监督的有力“臂膀”，从而促进执法力量的高效运转。

　　在现有的摊贩监管模式中，城市管理部门和街道是主要的监管力量。他们具有人员多、分布广，熟悉地域和人员情况等优势，又由于采用了集中疏导点、轮班制等监管方式，对摊贩的管理基本实现了全时段、全覆盖，因此，就食品摊贩而言，科学分配基层政府街道办事处、城市管理部门、食品药品监管部门职责是实现对其无缝管理的必要前提。基层政府街道办事处可以承担对进入划定区域食品摊贩的身份查验、基本信息公示管理、日常隐患排查、信息报告、协助执法、食品安全宣传教育等职责，食品药品监管部门和城市管理部门分别对进入划定区域食品摊贩食品安全和市容环境卫生环节的监督管理，在划定区域外非法占道流动经营的，一律由城市管理部门依法查处取缔。各监督主体在履行自身职责时发现涉及其他主体职责范围内事项应当及时进行通报。

　　第五，着力加强各类信息公开工作。

　　食品安全问题已成为全社会关注的热点问题，食品作坊摊贩的食品安全更是令人担忧，因此，在强化对食品作坊摊贩食品安全监管的同时，应当同步强化与食品作坊摊贩有关的各类信息公开工作，使食品作坊摊贩的生产经营和监督管理活动透明于社会，提高社会监督效能。食品作坊应当在生产场所公开许可证件、食品安全承诺书、从业人员健康证明、使用的食品原料、食品添加剂采购渠道、目录等；食品摊贩应当在摊点公示业主姓名、经营品种、摊位编号、经营时段等信息；监督管理机关也应当将在监督管理过程中制作收集的上述信息依法及时向社会公布，并依法建立信用档案，将食品作坊摊贩日常监督检查结果、违法行为查处、责任约谈和整改等情况定期向社会公布。对违法行为情节严重的，可以依法通报有关金融机构进行信用惩戒，并正确引导新闻媒体真实、公正地报道食品作坊摊贩食品安全信息，加强对诚信食品作坊摊贩的宣传以及对违法作坊摊贩的舆论监督。

　　（作者单位：江苏省徐州市食品药品监管局）