国家食品药品监管总局在部署今年重点工作时要求，要积极创新监管模式，变事后查处、被动救火式监管为主动排查、预防为主的监管。在基层食品药品监管面临诸多矛盾和困难的特殊阶段，如何创新监管手段、提高监管效能，是食品药品监管部门乃至各级政府都需要认真研究和探讨的问题。

　　 传统监管方式现弊端

　　在食品药品领域，传统的拉网式、专项整治式、运动救火式等监管方式已经严重不适应目前的监管实际，也达不到应有的监管效果，并且效率低下。

　　目前，“三合一”体制（即药监、质检、工商合并组建新机构）已经在许多地区的县级层面推开，有的地方实施了地市级的“三合一”、“二合一”模式。在这种并不规范的体制之下，一个县级局面对的是三个上级业务主管机构下达的任务。如果像过去一样，三个主管机构每年都层层组织一些“专项整治”活动，基层局必将难以应对，弄虚作假、虚与委蛇等情形或将经常发生。

　　例如，过去的食药监管经常采用所谓拉网式检查方式，对生产经营企业的现场检查覆盖率的考核有时还层层递增，到了最基层，就要求百分百的覆盖，即要求对所有企业全面“过堂”。基层监管部门的同志在“全覆盖”的重压之下，疲于应对，只得挨家挨户去“蜻蜓点水”，根本上谈不上有多少监管效果。

　　还有就是救火式的大排查，差不多每年都会有若干次。某地发现了食品药品质量安全问题，往往就是从上到下，层层部署大排查。这种排查，在许多时候只是一种姿态，其实际意义值得商榷。因为食品药品安全事件的性质错综复杂，其中一些问题并不会给食用（使用）者带来实际危害，而兴师动众的排查活动带来的社会恐慌及其他负面影响，对食品药品监管是无益的。

　 　重视安全源头监管

　　食品药品安全的源头在哪儿？说到底，源头就是在生产环节（包括种植养殖环节）。比如在过去的食品监管体制之下，几个部门各管一段，监管力量分散，不利于形成合力，也很难做到食品全链条监管的无缝衔接。现在，食品安全监管体制作了重要调整，该如何抓好“事中监管”？源头是关键。

　　食药监管部门应该将监管着力点放在生产环节。近年来，媒体曝光并且产生较大影响的食品安全事件，无论是产生严重后果的“三鹿奶粉”事件，还是未发现实际危害的“苏丹红鸭蛋”，都是在食品的生产环节出了问题。因此，我们应该从全面规范食品生产秩序入手，开展食品安全的事中监管。同时，药品安全监管的实践也告诉我们，没有对生产环节的有效规范，就没有市场的规范，就没有百姓用药的安全保障。规范生产行为本身，就是最好的事中监管。

　　就食品而言，如何规范生产行为？笔者认为要从以下方面入手：

　　首先，要规范准入标准。应针对不同的食品生产范围，制定各异的准入标准。总体上，要将风险管理理念贯穿到食品许可的实际工作中。准入门槛并不是越高越好，而是要紧密结合不同产品的风险程度设定。关键是标准一旦施行，就必须不折不扣地执行。现在的情况是，标准定得高，执行起来弹性大，这是一个需要纠正的问题。

　　其次，要理性对待食品小作坊问题。不少地方的监管部门，只要一谈规范食品生产，就总是强调小作坊不好管。其实，食品安全法要求由省级制定专门法规以规范小作坊行为，就是考虑其复杂性。关键是不能因为小作坊的存在而降低对食品生产行为的规范要求。

　　再次，要依法严惩违法者。对无证生产的行为固然需要依法取缔并实施相关处罚，但更应当注重对持证企业违法行为的惩处。有一种倾向，就是对持证企业的违法行为往往“放一马”，这是不对的。因为持证企业大多是规模化生产，产量大，产品流动性强，如有质量安全隐患，产生的实际危害也大。因此，在执法问题上，绝不能对有证企业网开一面。

　　 保姆式执法可休矣

　　过去的监管模式更多的是一种保姆式执法，强调的是不停地巡查、反复巡查、全面巡查，其效果却不尽如人意。这种只重形式不讲效果的监管方式广受诟病。曾有一种意见认为，要“建立一套科学监管的规则和方法。过去我们在市场监管上，年度检查、月度检查太多了，还时不时搞‘大检查’，不是说不可以搞，但问题是查谁不查谁、罚谁不罚谁、罚多还是罚少，随意性太大。在这方面，我们可以借鉴一些国家的做法，对监管对象按确定的比例随机抽查。随机不是随意，而是有规则。比如100家企业，规定每年抽查百分之几，通过‘摇号’来确定，被摇上的，就一查到底。也可以委托给第三方去查。一旦发现有违法行为，就要重罚，让违法者无利可图，甚至倾家荡产。”

　　随机抽查不难，落到实处不易。这里面有一个机制问题，笔者认为至少需要抓住以下几个环节：

　　第一，明确规范标准。需要企业怎么做，相关标准必须明确。要做好培训指导工作，让企业在学法的基础上懂法，在懂法的基础上自觉守法。

　　第二，明确检查方法。随机抽查的方法无需保密，完全可以告知企业。要让企业有一种危机感，有一种利剑高悬的紧迫感。企业如果能够处于随时可以接受检查、不畏检查的状态，那就是监管机制成功的表现。

　　第三，明确违法后果。要让所有的企业都清楚，在检查过程中，如果被发现存在制假售假及其他违反相关规范的行为，就必须承担法律责任。法律责任本身就是一种强制行为，对违法者的责任追究是否到位，将直接体现在监管效果上。

　　第四，真正体现“随机”。检查哪家企业，必须在检查活动成行前的最后时刻才确定，以便能够看到企业生产经营状况的“原生态”。企业一旦被抽中，就不要因为任何主客观原因而变更。任何检查，都必须留下书面意见，指出存在问题，提出整改要求。对整改情况，应实施跟踪。

　　第五，建立通报机制。对随机检查情况，包括对在检查中发现的违法违规行为的查处情况，都应当定期通报。有些情况可以向企业通报，有的则可以通过媒体向社会曝光。

　　（作者系江苏省南通市食品药品监管局副局长）

　　漫画/韦荣景