图为武汉市副市长秦军（前右一）、武汉市食品药品监管局局长杨泽发（左二）突击检查餐饮店。 潘 露  摄

　　 图为武汉市东西湖区基层监督所工作人员向辖区居民宣传食品药品安全常识。刘智深  摄       
 
    独立的更衣室、洗手池、洗手液，白大褂、白帽子、白色长筒靴……这样的场景在药企或者大型食品企业并不新鲜，但是当这些“元素”集中出现在武汉市东西湖区一家制作豆腐的小作坊时，记者不免有些惊讶。

　　5月22日上午，记者来到位于东西湖区泾河街道办事处民田社区的立业豆腐店。店主张兴家来自中国豆腐之乡湖北钟祥市。他笑称自己“专业做豆腐20年”，以前觉得只要豆腐味道好就OK了。在去年以来的东西湖区小作坊提档升级综合治理中，立业豆腐坊的食品安全监管公示牌、质量安全承诺书、添加剂使用公示牌陆续上墙，并建立了索证索票制度，办理了人员健康证。

　　从更衣室、冷库，到操作间的防鼠板、通风设施，小作坊的配置竟然如此“高大上”，听到记者由衷的赞叹，张兴家有些羞涩，他指了指食品安全监管公示牌上的“王国红、王涛”两个名字说：“我是有一些想法，但是不知道应该怎么去做，幸亏泾河所的监督员上门来手把手教我，才整成现在这个样子。”

　　2013年食品药品监管体制改革以来，在武汉市8000多平方公里土地上，设立了138个像泾河街道食品药品监督管理所这样的基层监督所，1200多名基层所监管人员的足迹遍布辖区小作坊、小副食店、小餐饮店，有效发挥了前哨作用。

　　 138个基层所　构筑基层食品药品监管新高地

　　严格按照国务院划定的食品药品监管体制改革时间节点，武汉市分别于2013年7月底和12月底完成了市、区层面的机构改革。

　　今年3月份以来，武汉市食品药品监管局局长杨泽发带队，花费一个月时间，对武汉市各区基层食品药品监管情况进行系统调研，实地走访了50多个基层监督所，提交了这样一份调研报告：全市17个区（开发区）181个街道（乡镇），因地制宜，结合实际，采取一街一所或分片设立的形式，已设置138个基层监督所，横向到边、纵向到底的食品药品监管体系初步建成。

　　尽管基层监督所是各区食品药品监管局的派出机构，但在设置过程中，各区普遍采用了区局和街道（乡镇）政府双重管理模式，这既充分体现了食品药品安全地方政府负总责的理念，也为这138个监督所能够在较短时间内解决办公场所、办公设备和经费创造了良好条件。

　　在东西湖区，区政府和街道为新成立的六个基层监督所均提供了独立的办公用房。

　　在硚口区，区长景新华主持召开机构改革会议，要求各街道必须解决新组建的食品药品监督管理所办公用房。目前，硚口区按照“一街一所”模式设立的11个基层监督所办公场所基本得到满足。区政府安排了208万元专项经费，为新组建的基层监督所购置执法装备和办公设施，配发执法服装，采购执法用车，保证执法工作的正常开展。

　　硚口区食品药品监管局韩家墩监督所位于韩家墩街道古四社区党员群众服务中心。“这些桌椅是区局提供的，这台电视是街道给的。”5月22日下午，韩家墩监督所所长田明向记者介绍“家当”时，不时表露出“双重关爱”下的幸福感。说话间，韩家墩街道办事处副主任熊建明上门来商议第二天联合执法的事。熊建明说，服务中心这栋楼毗邻轻轨车站，地段不错，古四社区原本想把这部分房间租出去。去年8月份监督所成立，他们二话不说，无偿提供给监督所使用。“说实话，街道办事处的精力有限，以往在食品药品安全上难免顾此失彼，现在依靠监督所，我们省心多了。监督所的工作和街道的工作已经融为一体，每次开展联合执法，他们都是召之即来，来之即战，战之有效。”

　　江夏区政府办公室副主任王家林告诉记者，区政府不仅划拨300多万元基层监督所开办经费，还将“食品药品安全监管综合信息平台建设”列入2014年政府十件实事之一，计划总投入600余万元。近期，区政府将出台基层监督所验收标准，从机构设置、队伍建设和基础设施建设等十个方面对基层监管所规范化建设提出明确标准。

　　市、区、街道（乡镇）三级政府的联动支持，使得武汉市基层监督所能够早些腾出精力组织培训、开展执法，并开始探索基层监督所规范化建设之路。

　　5月21日上午，当记者来到汉阳区食品药品监管局月湖监督管理所时，汉阳区局局长李光龙并没有立刻请记者进门，而是细细讲解了月湖所的外观——楼体整体色彩是象征健康的墨绿色，两条象征食品和药品安全的装饰线，寓意食品安全是底线，药品安全大于天。“依法行政、科学监管”八个大字向路人昭示着这一机构的理念。

　　“基层所的建设应该有统一标准，因为这是整个监管系统距离百姓最近的哨点。基层所的形象识别度，基层工作人员的一言一行，直接影响全系统在百姓心目中的形象。”李光龙说。在基层监督所建设中，汉阳区局积极推行“五统一”，即：统一理念，全面提升工作水准；统一标识，全面提升内外形象；统一制度，全面提升监管水平；统一标准，全面提升规范程度；统一言行，全面提升服务质量。

　　记者从武汉市局了解到，今年该局正在开展示范所创建活动，在全市创建一批在依法行政、服务优质、勤政高效、制度健全、廉洁自律等方面全面发展，具有示范作用的基层监督所。

　　 科学划分事权　做好应做之事，尽到应尽之责

　　行政许可、行政检查、行政处罚方面的事权划分，是机构改革的一项重要内容。如何在相对统一的前提下实现事权划分的因地制宜，也是长期以来困扰理论界的难题。

　　武汉市局局长杨泽发在接受记者采访时表示，武汉市的市、区两级食品药品监管部门事权划分的原则是“分级负责、规范管理、权责一致、强化监督”。市局主要履行全局性、跨区域等重大事项和复杂疑难事项的决策、协调及组织实施，区局具体承担辖区内“四品一械”安全监管任务，并接受市局的指导和监督。

　　区局和基层监督所事权划分这个有些深奥的命题，经东西湖区食品药品监管局局长李永松“庖丁解牛”式的分析后，被简化成这样一句话：“让每个人做他应做、能做的事情。”

　　东西湖区有食品生产企业400余家，其中像统一、百事可乐这样的大型企业就有200余家，药品、医疗器械生产企业共计70余家。针对辖区高风险企业多、重点企业多的实际，东西湖区局根据辖区企业类别、规模和分布情况，对局机关和基层监督所、执法大队主要职责、重点职责和一般职责进行了合理划分。例如，在食品生产领域，区局食品生产与保健品化妆品监管科负责获得QS证书的食品生产企业的日常监管；在食品流通领域，食品流通与餐饮监管科负责中型以上食品流通企业日常监管；在药品领域，区局药品生产与市场监管科负责药品生产、批发企业日常监管以及二级以上医疗机构和街道卫生院的日常监管。街道食品药品监督所负责辖区食品生产小作坊、中型以下食品流通企业，学校、幼儿园、建筑工地食堂，餐饮企业，药品、医疗器械、保健食品、化妆品零售企业，酒类专卖店，社区卫生服务中心、个体诊所、门诊部的日常监管等。

　　李永松介绍说，这样划分事权的好处是使机关科室既承担重点企业日常监管，又对基层监管实施有效指导，使全区监管工作既分工又合作，促进各级履责、人人有责、能够担责、共同负责。

　　东西湖区科学、合理、高效的事权划分模式，在武汉经济技术开发区却未必适用。体制改革中，武汉经济技术开发区结合该区“小政府、大部制”的特点，将区工商局和区食品药品监管局两个部门进行了整合，成立了区工商（食品药品监管）局。与此对应，在辖区沌口、沌阳、军山三个街道成立工商（食品药品监管）所。

　　以武汉经济技术开发区为代表，在武汉市4个开发区形成了有别于13个行政区的“开发区模式”。

　　开发区模式下如何厘清事权，明确责任？武汉市经济技术开发区工商（食品药品监管）局局长杨龙啟介绍说，该局对科室和基层所的职责事权进行划分和明确后，形成了“直管加指导”的管理模式，具体内容为：食品生产监管科负责食品生产企业的全程监管，基层所负责食品小作坊的监管；食品流通消费安全监管全部由基层所负责，科室的主要职责是指导、督查、协调；药品器械监管职责集中在科室……与此同时，基层监督所按需定岗定责，如沌阳所建立了“网格与专项”工作相结合的监管模式，设置巡查监管一组、巡查监管二组、巡查监管三组和登记内勤组四个组，划分三个对应社区的联系片区，每个片区巡查监管组不但负责本辖区的全部监管工作，还负责专项职能的牵头协调指导工作。

　　江夏区则按照谁审批、谁监管、谁处罚的原则，确定大型餐饮单位、中央厨房、高校食堂、大型超市、药品生产经营单位由局机关科室直接负责。中型及以下餐饮单位、500平方米以下超市、小作坊等由基层监督所负责。在行政处罚方面，实行分级负责，各监督所发现复杂疑难案件及其线索，要及时报送相关科室，由区局统一组织查处。

　　 强化队伍建设　既要用得上，还要管得住

　　武汉市食品药品监管系统2000余名监管人员中，从工商部门划转1124人，从质监部门划转117人。其中，成建制划转市质检所食品检验室61人，新组建武汉市食品化妆品检验所，强化技术支撑。

　　专业性太强了；胆怯，心里没底；如履薄冰，如临深渊……记者遇到的所有“新兵”都发出这样的感叹。

　　今年39岁的汉阳区局月湖监管所所长谢斌，原本只是两鬓有几根白发，不到一年时间，白发不断向头顶和后脑蔓延。面对亲朋好友的关心，谢斌苦笑着说：“压力山大，能不生白发吗？”谢斌说，食品药品监管工作责任大、风险高，涉及的法律法规和专业知识多，对于原来只是在食品流通环节有经验的执法人员来说，无异于“二次就业”，一切都要从头学起。

　　在武汉采访期间，无论在市局还是在区局、基层监督所采访，“培训”一词都被反复提及，培训形式包括：市局组织统一培训和巡回专题培训；选送人员参加国家食品药品监管总局组织的培训；区局开展封闭式业务培训；区局派出业务骨干到基层监督所开展现场指导培训；坚持每周一次专业培训；举办执法证考试培训……各区局除了组织业务培训之外，还将机关科室和执法大队的人员派到监督所工作，采取“传、帮、带”的方法，帮助基层监督所提高监管能力。

　　在硚口区局，记者看到一本该局自编的《食品药品监管实用手册》。到酱腌菜店检查要看经营者主体资格要求，原料采购、贮藏要求，卫生要求，酱腌菜质量要求，对市场开办方的要求；到建筑工地食堂要看餐饮服务许可证，场所设置、布局、分隔和面积，餐用具清洗消毒保洁设施，备餐专间，库房和食品贮存场所等；到个体诊所看药品来源时，要检查是否收集供货方资质证明文件，药品购进是否有加盖供货方公章的发票等……涵盖“四品一械”所有环节检查要点的这份“秘笈”，可以让一名“外行”在最短时间内向“内行”靠拢。

　　下午3点钟，硚口区局局长张玉红在自己电脑上登录“外勤助手”管理平台，在“宗关所华世新”的名字上轻点鼠标，就显示出了华世新当天的活动轨迹，从他的“坐标”可以分析出，他上午在辖区巡查，中午11点49分来到区局参加会议，14点10分又回到辖区。

　　外勤助手，是硚口区局为加强队伍管理而配备的软件。由于大部分时间都在辖区巡查，指纹打卡、签到等考勤手段对这支新组建的队伍来说并不适用。今年3月起，硚口区局为每位外勤人员配备了手机取证仪，并开通了“外勤助手”。每天上午八点半到五点半，“外勤助手”可以对监管人员的工作地点进行定位，对工作时间内的行动轨迹进行追踪，同时可以实时传送执法现场图片，实现对执法工作的远程监督、全程记录。一旦出现食品药品安全突发事件，区局和各监督所也可以查找距离最近的监管人员。出于保护个人隐私的考虑，下班后，监管人员可选择退出程序。

　　曾经有人用“一母生九子，九子各不同”来形容队伍融合的难度。在改革调整后的江夏区局，干部职工共有7种身份：一是机关公务员，二是基层公务员，三是参公事业编，四是全额事业编，五是差额事业编，六是公益性岗位，七是临时工。他们的背景、收入、待遇不一样，但每个岗位都直接关系百姓的食品药品安全。

　　如此复杂的队伍，怎么管？江夏区局局长尹于华介绍说，他们的方法是“一把尺子量到底”，用制度管人、管事、管权。结合改革后的实际情况，该局重新修订完善了学习、考勤、车辆、财务、工作纪律、举报投诉处置等15项制度。为抓制度落实，还专门设立督查室，对党风廉政、工作作风、纪律及各项工作、制度落实推进情况进行督查督办、定期通报。目前，该局已经以全局大会检讨、通报批评、扣发相应津贴的形式，对一名基层监督所执法人员不遵守工作纪律情况进行了严肃处理，对负有领导责任的所长也进行了通报批评。

　　汉阳区江汉桥社区居民周莉莉家里开了一间副食店。从去年月湖监督所的举报电话号码挂到她的店里开始，她和左邻右舍慢慢感受到自己的生活发生了变化——以前办证照需要跑到区政务大厅，现在有监督所的工作人员上门办证。因为看店脱不开身，以前监管部门让办健康证，他们总是左推右阻，不肯去办。现在月湖监督所和防疫部门联系，请来医务人员现场为他们体检，送健康证上门。附近的小餐饮店，原来油污糊得满墙都是，污水乱倒，每次经过都要侧身捂鼻，经过治理后，清爽多了。

　　“监督所就开在我们家门口，他们的工作也做到了家。”周莉莉说。(本报记者  王春梅  通讯员  潘 露)

对话武汉市食品药品监管局局长杨泽发
下好体制改革“先手棋”
　　□ 本报记者  王春梅

　　“黄鹤故乡”是武汉市的美称，“敢为人先，追求卓越”是武汉市的城市精神。在武汉市食品药品监管体制改革中，这种精神得到了淋漓尽致的体现，走在了全国前列。日前，本报记者就武汉市食品药品监管体制改革这一话题采访了武汉市食品药品监管局局长杨泽发。

　　记者：武汉市食品药品监管体制改革总体推进速度比较快，也比较顺利，您认为动力何在？

　　杨泽发：这一年来的机构改革工作，我归纳了一下，有三点体会：领导重视、主动作为，是确保改革强力推进的保证；敢为人先、开拓创新，是保证改革与时俱进的关键；部门配合、通力合作，是确保改革目标如期实现的重要保障。

　　武汉市委、市政府对食品药品监管体制改革非常重视，多次召开市委常委会和市政府常务会议，专题研究部署这项工作。市委书记阮成发、市长唐良智都专门作出批示，要求有关部门按照国务院指导意见，主动作为，认真抓好食品药品监管体制改革。我们在部门配合方面做得也比较好，基本没有什么阻力。这可能和近两年武汉市开展的“电视问政”有关，食品安全作为“电视问政”的一项内容，经过多轮“考问”后，可以说形成了问题倒逼机制，大家普遍认识到了加强食品药品安全的重要性。当然，在大环境比较有利的前提下，我们自身也做了比较细致的工作。比如在食品流通环节监管人员测算方面，我们精细测算了以前工商部门每两名（每组）执法人员出动一次最多能检查的流通环节食品经营户数，测算了全市平均每天需要检查的食品经营户数，最后得出需要的执法人员数量，为顶层设计提供参考。最终，全市食品药品监管系统人员按辖区总人口的万分之二点五配备。

　　记者：在街道、乡镇设立基层监管站所是新一轮食品药品监管体制改革的亮点，在武汉采访期间，我们看到了基层监督所发挥作用的实例，也了解到运行中的一些问题，您如何看待这些困难和问题？

　　杨泽发：基层监管站所本身就是新生事物，有发展过程，有磨合期。发现问题并不可怕，不能因为存在困难或问题就畏手畏脚。就像国家总局局长张勇在全国食品药品监管工作会议上说的那样，机构改革早改早主动，要快刀斩乱麻，切忌拖泥带水。发现和解决问题，也是越早越主动，也要快刀斩乱麻，切忌拖泥带水。

　　从运行情况看，当前存在的主要问题是基层监督所建设规范化不够；基层执法规范化不够；基层监管能力欠缺；信息化建设比较滞后；全系统工作的统筹性不够等。正因如此，我们把基层监督所规范化建设，把教育培训工作作为今年工作的重中之重。在规范化建设方面，我们从事权划分、制度建设、队伍建设三个方面入手，也开展了一些探索。

　　总体来看，机构改革后，在武汉市，食品药品安全地方政府负总责的要求得到了落实；统一、高效的食品药品监管体制初步形成；食品药品安全工作得到了进一步加强。当然我们也深知，体制改革不可能一蹴而就，仍需社会各界大力支持、广泛参与，只有形成社会共治格局，才能实现食品药品安全的长治久安。

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